Artikel i Intra nr 1/2005.

Beviljats men inte fått

Av Karl Grunewald

För ett år sedan upptäckte man att flera tusen som hade rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen eller en insats enligt LSS, hade fått avslag när man ansökte. Ännu fler hade beviljats ett bistånd eller en insats, men inte fått den. Kommunerna sparar pengar genom att dröja med verkställigheten. - Så får det inte gå till, ansåg regeringen, och gav f d justitieombudsmannen Jan Pennlöv i uppdrag att komma med förslag till åtgärder. Och det har han gjort nu. Med besked.

För ett år sedan fanns det 2 300 ej verkställda LSS-beslut. Jämfört med året före hade antalet minskat med åtta procent, men å andra sidan hade antalet avslag på ansökningar om en insats ökat med nästa 27 procent, trots att det förelåg ett behov av insatsen. - Alltså en stor eftersläpning, trots att kostnaderna för handikappomsorgen är den kommunala kostnad som ökar snabbast.

Endast 23 procent av besluten verkställs inom tre månader. Ungefär halva antalet rör sig om kontaktperson. Ännu efter två år hade 40 procent inte fått sin kontaktperson. Orsakerna är inte kostnaderna - de är relativt små i detta sammanhang - utan rekryteringsproblem.

Kommunerna uppger att antalet lägenheter för LSS-boende kommer att öka med cirka 2 000 inom det närmaste året. Trots det har cirka en tredjedel av kommunerna inte vidtagit några åtgärder för att öka antalet bostäder på kort sikt och en tredjedel har ingen framförhållning på lång sikt.

______________________________________

Utredningen har skickat en enkät till 24 kommuner och tre landsting med ett stort antal frågor om handläggning m.m. av ärenden inom socialtjänstlagen och LSS. På frågan hur lång tid det tar för att verkställa ett gynnande beslut uppger elva av de 24 kommunerna att det kan ta mer än 12 månader. Det gäller främst kontaktperson, bostad för vuxen, ledsagare och daglig verksamhet.

Hur lång kan anses som acceptabel? Svaren varierar stort kommunerna emellan. En del svarar generellt tre månader, andra - såsom Krokom - anger från 30 dagar till 90 dagar för korttidsvistelse och bostad med särskild service. Norrtälje anger ett år för bostad med särskild service.

På frågan hur rättssäkerheten för de personer som väntar på verkställighet kan förbättras svarar man olika:

Genom att avslå framställan så att beslutet kan överklagas.

Genom att ge den enskilde rätt att överklaga under verkställighetsfasen trots att insatsen beviljats.

Genom att fördröjningen påtalas för de förtroendevalda.

Genom ökad tillsyn från länsstyrelsen.

_______________________________________

Om man får avslag på ansökan

Under 2003 avslogs 1 932 ansökningar om särskilt boende enligt socialtjänstlagen, trots att det bedömdes att behov förelåg. Motsvarande siffra vad avser LSS var endast 127.

Orsaken till avslagen är att man helt enkelt inte kan erbjuda bostad inom rimlig tid. Genom att avslå ansökan ger man den enskilde möjlighet att klaga i länsrätten. Dessutom ger det en tydlig signal från LLS-handläggaren till de ansvariga politikerna att resurstilldelningen är för liten.

Detta förfarande sker på rekommendation av länsstyrelsen i vissa län. Flertalet länsstyrelser rekommenderar emellertid det motsatta förfarandet: Man måste besluta bifall om behov av den sökta insatsen föreligger. Resursbrist är inget godtagbart skäl till avslag.

Nackdelen är dock att beslutet inte kan överklagas, hur lång tid verkställigheten än tar. (Att statliga tillsynsorgan ger två så motstridiga rekommendationer är ett allvarligt tecken på brist på central ledning.)

Vad beträffar antalet överklagningar av ett avslag från kommunen visar det sig att endast cirka åtta procent av besluten enligt socialtjänstlagen överklagas, medan antalet överklaganden utgör drygt hälften av besluten enligt LSS.

_______________________________________

Andelen överklagningar av fattade LSS-beslut varierar stort mellan de kommuner som ingick i enkäten: Från noll procent i Alvesta, Askersund, Bjurholm, Färgelanda, Norrtälje och Ånge, till 67% i Alingsås, 90% i Staffanstorp och 100 % i Ljusdal.

_______________________________________

Systemfel

Utredningen slår fast att om en kommun ej verkställer ett gynnande beslut eller avslår en ansökan, trots att behov föreligger, kan man tala om ett systemfel. Det är allvarligt därför att det urholkar förtroendet för rättsstaten. Dessutom leder det till svårigheter och lidande för den enskilde. Utredningen betecknar det som kommunalt lagtrots.

Utredningen fastslår alltså att det är olagligt att avslå en ansökan bara därför att man inte kan verkställa beslutet inom rimlig tid. Varken socialtjänstlagen eller LSS tillåter det. Dessutom kan det leda till att de som överklagar till domstol och får rätt, sedan hamnar i en "gräddfil" och får sin insats före andra som kanske har väntat längre.

Här ger utredningen ett klart besked till alla LSS-handläggare! Föreligger behov av den sökta insatsen och tillhör den sökande personkretsen för LSS måste ansökan beviljas. Kön kan förvisso bli längre därigenom. Hur det skall bemästras återkommer utredningen till.

Stora olikheter kommuner emellan

Utredningen framhåller att skillnaden vid tillämpningen av LSS är stor kommunerna emellan. Det finns kommuner där handläggningen sker på ett godtagbart sätt, men det finns också stora kulturella olikheter mellan kommunerna, vid bedömningen av hur tillgängliga medel skall fördelas.

Dessutom finns det betydande brister i den formella handläggningen av ansökningar. I vissa kommuner blir tiden för sådan helt enkelt för lång. Det förekommer även att ärenden blir liggande till dess det finns möjlighet att tillgodose behovet. Eller att man erbjuder andra insatser utan att fatta ett avslagsbeslut.

________________________________________

På frågan: Vad gör ni om en enskild tackar nej till en erbjuden insats svarar kommunerna:

Någon ny ansökan behövs ej det närmaste året (Alingsås).

Vi har ingen gräns för antalet erbjudanden (Borås, Krokom).

Det innebär i vissa fall en nedprioritering av ärendet (Jönköping).

Ärendet avslutas, men undantag kan göras (Norrtälje).

Om man inte anför godtagbara skäl anses ärendet avslutat (Olofström, Piteå, Staffanstorp).

_________________________________________

Under 1990-talet blev Socialstyrelsen förelagd en allt större restriktivitet med att utfärda allmänna råd och föreskrifter. Följden blev ökade brister i tillämpningen av LSS och länsstyrelserna överlämnades till egna bedömningar vid sin tillsyn. Tjänstemän har efterlyst allmänna råd från Socialstyrelsen om handläggning och dokumentation. I betänkandet meddelas att sådana beräknas kunna utfärdas i början av 2006. Regeringen har dessutom gett Socialstyrelsen i uppdrag att utveckla sin normering "inom områden med behov därav". Styrelsen har även fått en vidgad rätt att utfärda föreskrifter.

_______________________________________

I enkäten uppmanas kommunerna att ge exempel på hur kontakten mellan kommunen och länsstyrelsen skulle kunna utvecklas. Här är några svar:

Mera kontakt! - det är en stor skillnad mellan verkligheten i kommunen och länsstyrelsens bild av förutsättningarna.

Återkommande information och utbildning; temadagar med diskussion;

Bättre information till politikerna.

Kommunerna anser att det vore önskvärt med en mer enhetlig handläggning i de fall den enskilde har rätt till en insats som inte finns att tillgå i kommunen. Man anser att det behövs råd och anvisningar från Socialstyrelsen som närmare beskriver insatserna t.ex. om personlig assistent, om personlighetsbedömningar och om särskilt anpassad bostad. Det behövs en allmän vägledning om hur lagen skall tolkas.

________________________

Rapportskyldighet införs

Utredningen föreslår att socialnämnden skall anmäla alla gynnande beslut enligt socialtjänstlagen och LSS som inte har verkställts inom två månader eller där verkställigheten avbrutits.

Rapporteringen skall ske till länsstyrelsen, kommunens revisorer och till fullmäktige. Revisorerna, som sedan en tid tillbaka har rätt att granska hur nämnderna fullgör ett avgörande i domstol, får härigenom underlag för sin bedömning. Ledamöterna i fullmäktige får möjligheter att följa ärendebelastningen i nämnderna och länsstyrelsen får ett ökat underlag för sin tillsyn.

Rapporteringen skall ske varje månad och innehålla art av insats och varför insatsen ej har kunnat verkställas. Det senare gäller även då verkställigheten har avbrutits. Besked skall även lämnas när insatsen slutligen verkställts. Rapporteringen till fullmäktige skall utformas så att den inte kommer i konflikt med sekretesslagen. Därigenom blir uppgifterna även tillgängliga för media.

Sanktionsavgift som vid domstolstrots

Gynnande beslut som fattas enligt socialtjänstlagen och LSS skall verkställas omedelbart. Likväl måste man som sökande finna sig i viss verkställighetstid. Hur lång denna är beror på ett flertal faktorer, men utredningen anser att de flesta bör klaras av inom två månader. Om det tar oskäligt lång tid bör kommunen eller landstinget åläggas att betala en särskild avgift som straff. Det ska ske enligt samma regler som gäller då dessa inte fullgör ett utslag av en domstol.

Det bör inte anges i lagen vad som menas med skälig tid då det varierar med hänsyn till specifika omständigheter i det enskilda fallet och vilken insats det är fråga om. Det bör inte heller ställas upp något krav på uppsåt eller oaktsamhet för att avgiftsskyldighet skall uppstå. Den särskilda avgiftens storlek bör variera mellan tio tusen kronor och en miljon, dvs. samma som vid domstolstrots. Storleken bör täcka den vinst som kommunen gjort genom att inte verkställa beslutet. Till det skall läggas ett påslag som symboliserar straffet. En ny sanktionsavgift kan utdömas för den ytterligare tid det kan ta för kommunen att verkställa beslutet. Likaså kan det beslutas om sanktionsavgift trots att insatsen har getts, men där det har tagit oskäligt lång tid.

Avgiften skall kunna sättas ner eller bortfalla om det föreligger synnerliga skäl. Det kan t ex gälla då den enskilde erhållit ett godtagbart erbjudande, men tackat nej. Likaså om kommunen har vidtagit stora ansträngningar, men misslyckats eller när det förelegat omständigheter utanför kommunens kontroll. Avgift skall inte heller utgå "i ringa fall" - dvs då dröjsmålet varit förhållandevis kort.

Det är länsstyrelsen som skall ansöka hos länsrätten om särskild avgift. Kommunen skall kunna överklaga beslutet i kammarrätt om den ges prövningstillstånd.

Utredningens förslag föreslås träda i kraft den 1 juli 2006.

Nackdelar med sanktionsavgift?

Finns det nackdelar med en sanktionsavgift? En konsekvens kan vara att handläggningstiden förlängs medvetet. Skulle det visa sig vara fallet anser utredningen att regeringen bör överväga att föreslå riksdagen att lagstifta om en maximitid för handläggning av ärenden enligt socialtjänstlagen och LSS.

Det kan även tänkas att antalet avslag på ansökningar om bistånd eller en insats ökar. Skulle det visa sig vara fallet bör regeringen överväga att föreslå riksdagen att ge länsstyrelserna en självständig rätt att överklaga ett sådant avslag.

Särskilt om kontaktperson

Utredningen gör en särskild analys av svårigheterna att finna kontaktpersoner med särskild hänsyn till att det är den vanligaste insatsen som inte tillgodoses inom skälig tid. Man refererar Kommunförbundets cirkulär 1995:83 om arvodering och omkostnadsersättning och konstaterar att ersättningsnivån är "förhållandevis låg... Om den vore högre skulle förmodligen fler människor lockas att åta sig ett uppdrag."

Detta gäller bl a ersättning till personer som har sjuk- eller aktivitetsersättning. Riksförsäkringsverket fastslår att ersättningen sätts ner först då arbetstiden överstiger en åttondedel av ett heltidsarbete som den försäkrade kan utföra. Samma sak med den som har arbetslöshetsersättning: Enstaka uppdrag som god man eller kontaktperson skall inte påverka rätten till sådan ersättning. Personer med dessa förhållanden skulle enligt utredningen kunna göra goda insatser som kontaktperson.

_______________________________________

Vad kan man göra för att rekrytera assistenter, ledsagare, kontaktpersoner och korttidshem? Det var en av frågorna till de 24 kommunerna. Svaren tog bland annat upp handledning, gemensamma träffar, bra löneutveckling för assistenter, bättre utbildning, anställning av en resursperson, att assistenter får arbeta i arbetslag med gemensamma lokaler, att fler får heltidstjänster och att det sker en kontinuerlig uppföljning av verksamheten.

_______________________________________

Utredningen betonar det angelägna i att kommunerna förbättrar förutsättningarna för att rekrytera kontaktpersoner. Svårigheterna kan inte tas till intäkt för att inte bedriva ett mycket aktivt arbete inom detta område. Rekryteringssvårigheter kan inte heller anses som godtagbart skäl för att inte döma ut en sanktionsavgift.

Läs mer:

SOU 2004:118. Beviljats men inte fått. Utredningen om verkställighet av vissa gynnande kommunala beslut. 345 sid. Utredningen kan laddas ner gratis som PDF-fil från regeringens hemsida: www.regeringen.se

Den kan också beställas från från Fritzes: tel. 08-690 91 90,

e-post: order.fritzes@liber.se

Internetadress: www.fritzes.se

Pris inkl. moms 299 kr + frakt (frakten för en publikation är 36 kr.).

Några skillnader mellan Socialtjänstlagen och LSS

Sedan några år tillbaka kan äldre personer och personer med funktionshinder överklaga ett beslut om bistånd enligt Socialtjänstlagen om hjälp i hemmet och särskilt boende. Andra insatser kan man inte överklaga.

Till skillnad från i LSS kan man inte räkna med att få bistånd om behovet kan tillgodoses på annat sätt. För LSS-insats räcker det med att behovet inte tillgodoses på annat sätt. Med stöd av ett bistånd enligt Socialtjänstlagen skall man tillförsäkras en skälig levnadsnivå, men enligt LSS ska man erhålla goda levnadsvillkor. Och över det senare kan man klaga i domstol om man inte är nöjd.

Kommunal självstyrelse

Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen (och landstinget) själv skall styra, dvs. besluta inom sitt område beträffande de kommunala angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade i särskild lag, och här föreligger i regel en skyldighet för kommunen eller landstinget att ombesörja dem. (Ur SOU 1996:129). Den kommunala självstyrelsen kan aldrig åberopas som en ursäkt att förvägra sina invånare de förmåner som de fått rätt till av riksdagen eller i annat fall underlåta att rätta sig efter gällande lag. (SOU 2004:118).