Artikel i Intra 2/2000.

Är LSS en rättighetslag?

Många klagar över att de inte får insatser med stöd av handikapplagen LSS. Hur är det bevänt med rättigheterna egentligen? Och de som får insatser - tillförsäkras de verkligen goda levnadsvillkor? Gustav Svensson är jur.dr. och verksam som lärare och forskare vid institutionen för socialt arbete i Göteborg. Han har skrivit en tjock och lärd bok om hur den enskildes rättigheter bedöms i socialtjänstlagen, SOL, och i handikapplagen LSS.

Gustav Svensson har har gått igenom regeringsrättsdomar fram till 1997, domar från två länsrätter och en kammarrätt och uppemot 200 domar på tre socialnämnder. Dessutom har han intervjuat beslutsfattare. Ett enormt arbete!

Mål och normer

Båda lagarna innehåller ju rättigheter, men tillämpningen av lagarna är målstyrd och inte normstyrd, vilket är det vanliga i andra sammanhang då man talar om rättigheter. Det innebär att besluten styrs mer av en övergripande bedömning av vilka behov den enskilde har än av fastställda normer. Det sammanhänger med att det i en välfärdsstat som vår finns strävan mot en materiell rättstrygghet mer än mot en formell rättssäkerhet. Därför har ändamålsresonemangen om en insats fått allt större betydelse än de exakta behoven. Fördelarna är att man då kan ta mer hänsyn till de speciella omständigheter som föreligger. Nackdelarna är förstås den rättsosäkerhet som är en följd av den relativa "normlösheten".

Gustav Svensson har särskilt intresserat sig för i vilken utsträckning som de normer som finns har utvecklats över tid, framförallt genom domstolsutslag. Juristerna är ju norminriktade om några! Kan man finna en skillnad i en sådan utveckling med hänsyn till att det övergripande målet i den ena lagen är skälig levnadsnivå och i den andra goda levnadsvillkor? Det är frågan!

Hur är det med LSS?

Vad gäller behovsbedömningen enligt 6 § SoL finner författaren att den fortfarande, efter 15 år, är målstyrd - låt vara med viktiga inslag av normstyrning. Men hur är det då med LSS?

I förarbetet till LSS står att man vid bedömningen av goda levnadsvillkor skall göra en jämförelse med vad som är normalt för personer i samma ålder. Den anvisningen är ju väldigt vid. Och inte har domstolarna hjälpt till med att precisera den. En enda dom från regeringsrätten ger en anvisning och den säger att ett avsteg kan göras från närhetsprincipen då det gällde korttidsvistelse för en pojke. Och i den inventerade kammarrätten har Gustav Svensson funnit en enda liknande anvisning - det gällde i vilken utsträckning som semestervistelse utomlands kan sägas ingå i "goda levnadsvillkor". (Det kunde det inte).

Hur ska man då förklara denna "normlöshet" vid tillämningen av lagarna? Har domstolarna medvetet avstått från att normbelägga tillämpningen så att inte målstyrningen äventyras? Kanske, svarar Gustav Svensson, men det kan bara vara en delförklaring. Närmare tillhands ligger det, säger han, att det här är fråga om områden där det är svårt att konstruera acceptabla normer, även om viljan skulle finnas. De skulle bli hopplöst grova och fyrkantiga.

Rättssäkerheten

Hur är det då med rättssäkerheten i LSS-frågor? Författaren anser att de som tillhör den tredje kretsen i paragraf ett i LSS är sämre ställda än de som bedöms enligt SoL. De ska ju inte bara bevisa vilka betydande svårigheterna i den dagliga livsföringen som funktionshindret förorsakar, utan dessutom att dom har behov av den sökta insatsen. Varken förarbetena, Socialstyrelsen eller domstolarna har gett anvisningar till hur en sådan flerfaldig behovsbedömning ska går till.

Detta skapar en betydande rättsosäkerhet. Man kan förmoda, säger Gustav Svensson, att tillämpningen av LSS på nämndnivå "spretar kraftigt". Det är desto mer anmärkningsvärt som LSS lanserats som en rättighetslag. Förvaltningsdomstolarna med Regeringsrätten i spetsen har inte utövat ett tillräckligt inflytande. "De borde ha gått in och gett tillämpningen på lägre nivåer erforderlig vägledning". (Här tycker jag att han kunde gett samma skrapa till Socialstyrelsen. Den har endast skrivit ett enda allmänt råd med tyngd vad avser LSS.)

Goda levnadsvillkor

Begreppet skälig levnadsnivå innehåller en "hård" kärna, som har med förmåga att försörja sig att göra, säger Gustav Svensson. Någon sådan hård kärna finner han inte i begreppet goda levnadsvillkor. Här är bedömningen till alla delar skönsmässig.

Så tycker inte Anna Hollander, i en tidigare jämförelse mellan de två lagarna. Hon anser att LSS har en starkare rättighetskaraktär än SoL, kanske främst därför att man enligt den kan överklaga alla beslut.

Fattas bara att man inte ska få klaga, säger Gustav Svensson. Skulle man inte få det återstår inget skäl alls att tala om rättigheter. Det är den viktigaste faktorn av alla, nämligen behovsbedömningen och hur den går till, som undergräver karaktären av rättighetslag. Man måste kunna fastställa behoven objektivt och inte enbart subjektivt som nu. Det är särskilt viktigt för alla gränsfall.

Han anser vidare att så länge behovsbedömningen är så subjektiv som nu, inskränker sig rättigheten i LSS egentligen bara till att få sin ansökan prövad! Det finns ingenting i LSS´s konstruktion som ger den en starkare rättighetsprägel än t.ex. SoL. Inte ens att det i § 9 i LSS finns en exakt uppräkning av de insatser som man kan få. "Tvärtom hade det kunnat vara en fördel om individen hade rätt att fundera ut vilken form eller på vilket sätt han eller hon vill ha samhällets hjälp och sedan begära denna hjälp i form av LSS-insats".

Hela rättighetsbegreppet i dessa lagar har bara en ideologisk karaktär, säger han. Och med ideologisk menar han att begreppen skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor ger en falsk föreställning om verkligheten.

Min uppfattning

Jag anser att Gustav Svensson undervärderar den betydelse som goda levnadsvillkor fick när begreppet kom i Omsorgslagen 1995 även om begreppet saknade egentliga normer. Det markerade en nivåskillnad, som stod i en enorm kontrast till den som gällde för alla de tiotusen utvecklingsstörda som bodde på anstalter. Och ett stort antal domstolar använde sig av begreppet i sina domskäl under åren efter. Även ett ideologiskt begrepp kan alltså ha sin styrka.

Jag ifrågasätter det korrekta i att ställa den ena lagen mot den andra. I praktiken är ju LSS en pluslag med rättigheter som den funktionshindrade har utöver de i SoL. De senare är de basala och de i LSS är de kvalificerade. Lagarna hänger så att säga ihop. Att sedan varken Socialstyrelsen eller Regeringsrätten hjälpt till med normeringar och preciseringar är ju en skam.

Att, som i LSS, begära både hängslen och skärp när det gäller att nivåavgränsa graden av funktionshinder av den tredje personkretsen är en märklig företeelse - vi brukar ju klara oss med endera! Men det visar hur restriktiv man var då man förde in denna personkrets i LSS. Detta kritiserar Gustav Svensson med rätta!

Jag tycker att författaren undervärderar betydelsen av att den enskilde kan klaga både över nekad insats som kvaliteten på insatsen - dess omfång, utformning etc. - i LSS till skillnad mot SoL. Det bör väl dock stärka rättighetskaraktären tycker man. Nej, svarar han - så länge man inte har några objektiva mätetal hänger bedömningarna i luften. - Det må väl vara, tycker jag, men i praktiken har möjligheten av att klaga över kvaliteten i insatsen haft viss betydelse genom åren, även om jag förvånats över att det inte används oftare. Dessutom har Regeringsrättens beslut att en ekonomisk resursbrist i kommunen inte är skäl nog till avslag gett en betydande styrka i klagomålen.

Bristen på objektiva mätetal är naturligtvis frustrerande. Se bara på kampen för föräldrar att få det statliga vårdbidraget. Hur de hela tiden måste beskriva allt som deras barn inte kan och hur svårt de har att bli trodda. Numera finns det dock flera sätt att mäta ett funktionshinder: Inom arbetsterapin har man vissa skalor och Världshälsoorganisationen, WHO, håller på att pröva en ny och omfattande version av sin klassificering av funktionshinder.

Gustav Svenssons argument mot de preciserade insatserna i §9 köper jag inte. Tänk vilket argumenterande och manipulerande det skulle bli utan denna precisering av insatserna! Tänk bara hur svårt det skulle bli att få en personlig assistans! Och hur svårt det är för de med betydande funktionshinder att formulera sina behov även om de har en god man.

Jag tycker att denna intressanta undersökning ger ytterligare motiv till att LSS måste arbetas om från grunden.

Karl Grunewald

PS

För den som vill fördjupa sig i dessa frågor rekommenderas Hans Bengtssons bok, Politik, lag och praktik. Implementering av 1994 års handikappreform. 321 sidor. 1998. Studentlitteratur. Kan beställas på tel 046-31 21 00. Pris 324 kr + porto.

DS

Att läsa:

Gustav Svensson. Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor. Bedömning i förvaltningsdomstolar och socialnämnder. Norstedts Juridik. 2000. 350 sidor. Tel 08-690 96 96,

fax 08-690 90 30. Pris 564 kr + porto.