Av Karl Grunewald

Handikapplagen LSS fungerar inte som det var tänkt. Utgångspunkten vid dess tillkomst var att flertalet med funktionshinder skulle få sitt stöd enligt socialtjänstlagen. LSS var tänkt som en pluslag för dem med de svåraste funktionshindren. I dag får två av tre funktionshindrade sina insatser med stöd av LSS. Likväl ställs många utanför all form av samhälleligt stöd.

I mitten av 1970-talet hade inriktningen på omsorgerna om utvecklingsstörda mot en normalisering av livsvillkoren genom integrerade stödformer fått fullt gehör. Det var Omsorgslagen, som med sina tvingande bestämmelser, fick landstingen att satsa på öppna omsorger istället för på internatsärskolor och vårdhem. Inga andra jämförbara insatser i vårt samhälle ökade så mycket som de för utvecklingsstörda. Politiker opponerade sig och regeringen tillsatte en utredning 1977.

I direktiven ifrågasattes om inte en särlag var till förfång för integreringen. "Den markerar handikappade som en särgrupp" skrev man. Men utredningen föreslog att Omsorgslagen måste få fortsätta att gälla. Så blev det också 1986 då den reviderade omsorgslagen kom. Dessutom utökades den grupp som omfattades av lagen med dem som fått ett begåvningshandikapp efter en hjärnskada i vuxen ålder.

För alla andra funktionshindrade förde man in en särskild paragraf i Socialtjänstlagen 1981. Till skillnad från Omsorgslagen blev det mjuka formuleringar om att socialnämnden skall "verka för" att dessa ska få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra och "medverka till" att den enskilde får en full sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd. Så heter det än idag.

Från Omsorgslagen till LSS

Omsorgslagen gällde för landstingen ända till 1994 då den ersattes av LSS, Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade. Kommunerna blev nu huvudmän för alla insatser med undantag för "rådgivning och annat personligt stöd", som landstingen ska ge.

LSS består i huvudsak av Omsorgslagen, till vilken en tredje personkrets adderades, nämligen de med andra stora fysiska eller psykiska funktionshinder än utvecklingsstörning. De olika insatserna utvidgades med bl a rätten till personlig assistans. Lagen togs mot Kommunförbundets och flertalet kommuners vilja. De ville att bestämmelserna skulle bli en del av Socialtjänstlagen.

Vad var orsaken till att utvecklingen gick i motsatt riktning mot den tänkta, dvs mot en vidgad särlag? Redan i mitten av 1980-talet fick regeringen rapporter om den bristande tillämpningen av Socialtjänstlagen. Flertalet kommuner hade inte inventerat behovet och många med svåra funktionshinder ställdes utanför. De med psykiska handikapp hade inte ens "upptäckts". Och föräldrar frågade: Ska mitt barn verkligen behöva ha ett begåvningshandikapp för att få hjälp? Räcker det inte med alla de handikapp han redan har?

Som kontrast ökade kvaliteten i och omfattning av stödet till utvecklingsstörda ytterligare, tack vare den tvingande särlagen: Vårdhemmen ersattes av gruppbostäder, alla vuxna fick komma till en daglig verksamhet m m. Under en tioårsperiod från början av 80-talet och framåt ökade utgifterna för omsorgerna om utvecklingsstörda med fyra procent per år, medan de för sjukvården ökade med mindre än hälften.

Pluslag

Formellt har LSS karaktär av en pluslag till socialtjänstlagen: Har vederbörande ett funktionshinder som ger mer än betydande svårigheter i livsföringen har han rätt till insatser enligt den för honom ekonomiskt och rättsligt fördelaktigare LSS.

Detta med pluslag innebar bland annat att handlingar som upprättas skall hållas åtskilda från de inom socialtjänsten - det råder sekretess dem emellan. Det försvårar "flödet" mellan handläggarna och även för de enskilda som befinner sig i gränslandet mellan lagarna. Sålunda finns det ett icke ringa antal personer med bistånd med stöd av socialtjänstlagen som är berättigade insatser enligt LSS.

Beslutet om en insats får en statisk karaktär, medan funktionshindret och de insatsbehov den enskilde har i verkligheten kan förändra sig över tid.

LSS och Socialtjänstlagen

Den i praktiken totala frihet som kommunerna har att organisera sig avspeglar sig i den stora variationen av hur LSS-frågor handläggs: Alltifrån en decentraliserad beslutsordning över till en specialiserad och centraliserad sådan. Orsaken till denna variation beror inte enbart på kommunens storlek, utan tycks mera vara styrd av olika förvaltningskulturer. Detta motverkar den garanti för en likvärdig behandling som medborgaren har rätt att ställa.

Ansökningar, utredning och beslut enligt LSS har större juridisk tyngd än inom socialtjänsten. Det är ju även oftare fråga om en mera kvalificerad och kostsam insats, t ex personlig assistans.

Inom socialtjänsten resonerar man sig mera fram, väger in om behovet kan tillgodoses på annat sätt och försöker komma fram till ett gemensamt beslut. Handläggningen är mera informell. LSS-handläggaren måste däremot ta ställning till vissa formella kriterier och kan inte väga in alternativa behovslösningar. Den enskildes framställan om en eller flera, i lagen specificerade, insatser skall bedömas rakt upp och ner.

Inom organisationen för insatser enligt LSS har det efterhand utvecklat sig en betydande handikapp-kompetens. Det är olyckligt att denna inte kommer den personal tillgodo som arbetar med funktionshindrade personer inom socialtjänsten enbart av det skälet att dessas behov inte är lika omfattande. Därtill kommer att socialtjänstpersonalen regelmässigt är organiserade som en del av äldreomsorgen, trots att de arbetar med funktionshindrade personer i yrkesverksam ålder.

Professor Karsten Åström i Lund, som har jämfört de två lagarna, säger att det är svårt att finna ett samlat intresse för att verka för den grupp av funktionshindrade som faller utanför LSS. Dessa personer ses i första hand som hemtjänstklienter. "De går inte ens att identifiera som grupp i kommunala handlingar."

Det har alltså uppstått olika revir kring insatserna för de funktionshindrade, till förfång för både dem, kunskapsflödet och ekonomin.

Erfarenheterna av LSS

Hur har det då gått med LSS? Måttligt bra! Antalet utvecklingsstörda som får stöd enligt LSS har i stort sett varit konstant, de med förvärvade hjärnskador i vuxen ålder har ökat något, men den tredje personkretsen - de med svåra funktionshinder och omfattande behov - utgör bara 9 000 mot beräknade 50 - 60 000. Sammanlagt få ca 45000 personer LSS-insatser av kommunerna.

Detta underskott har inneburit att kostnaderna för reformen blev betydligt mindre än beräknat och som huvudmännen fick pengar för. En del av underskottet beror på felberäkning, annat på en klantig definition av särskilt de med psykiska funktionshinder. Bland dem och andra finns många som inte söker LSS-insats främst för att dom inte får hjälp att ta vara på sin rätt.

Socialtjänstlagen var ju tänkt som "baslagen" för de många med funktionshinder. Men idag får endast ca 27 000 personer med funktionshinder under 65 års ålder stöd av den lagen. De får hemtjänst, bor i en bostad med särskild service eller deltar i någon daglig verksamhet.

45 000 personer med funktionshinder får alltså en kvalificerad hjälp med stöd av en lag och 27 000 får hjälp av samma huvudman i samma kommun, men med stöd av en annan lag och av annan personal. Det låter varken förnuftigt eller rationellt.

Rättigheterna måste bibehållas

Principen för LSS - att de med de svåraste funktionshindren skall få förtur till samhällets stöd, så att de så långt som möjligt kan leva som andra - är något av det finaste konkreta uttryck för den humanitära utveckling vårt samhälle har genomgått under de senaste 50 åren. Endast den som sett vresigt inåtvända, fattigklädda utvecklingsstörda på vårdhem och som mött samma person vänligt välkomnande i den egna lägenheten, förstår vilken revolution som LSS kan leda till för den enskilde.

Rättighetslagen LSS måste bibehållas och utvecklas! Generellt sett har personer med svåra handikapp fortfarande en betydligt lägre levnadsnivå i de allra flesta avseenden än andra medborgare. Frågan är bara hur lagen bör se ut i framtiden.

En självklar slutsats av vad jag beskrivit är att de 27000 som får bistånd enligt socialtjänstlagen bör lyftas in i LSS. Därigenom får vi ett enda regelverk för kommunernas insatser till människor med funktionshinder, hur svåra eller hur lindriga de än är. De 27 000 får därigenom vidgade rättigheter, en större rättstrygghet och mera kvalificerade insatser.

En sammanhållen lagstiftning

Det bör också kunna övervägas att LSS upphör som en särskild lag och istället blir ett kapitel i socialtjänstlagen. Förutsättningen är givetvis att rättigheterna förblir desamma.

"Ingångskriteriet" för en insats bör endast vara om det är ett funktionshinder - fysiskt eller psykiskt - som förorsakar svårigheter i livsföringen. Såvitt dessa svårigheter kan minskas genom samhällets insats skall vederbörande få sådan. Härigenom kommer man helt bort från diagnoser. Beslutsfattarens värderingar och skattningar förskjuts från grad av funktionshinder (som i LSS), till grad av svårigheter i livsföringen, vilket är både lättare att bedöma och mera adekvat.

Vid en sammanhållen handikapplagstiftning försvinner den organisatoriska splittringen och handikappkunskaperna i kommunen kan tillämpas fullt ut. Byråkratin kommer att minska liksom överklagningar i domstolar.

Förbättringar behövs

LSS måste förbättras på en rad punkter. Både Handikappombudsmannen och Socialstyrelsen har skrivit till regeringen om det. Jag tar upp några av de nödvändigaste ändringarna här för att illustrera angelägenheten.

• Det är alltid den enskilde själv som ska begära att få en insats enligt LSS. Och den ska ges med respekt för dennes självbestämmanderätt. - Det är utmärkt, men problemet är att lagen omfattar just de medborgare som har svårast att uttrycka sina behov och föra sin talan. Och det löses sällan genom att man förordnar en god man. Forskare visar att det oftast är nödvändigt med en noggrann förberedelse, i vilken den enskilde och företrädaren inte bara lär sig se och förstå de egna behoven, utan även vilka insatser det kan vara fråga om och deras utformning. För detta har de behov av en professionell vägledning. Det finns exempel på en grupp personer med psykiska handikapp som sökt LSS-insats utan framgång, men som när de sedan stöddes av ett personligt ombud fick sina insatser till 80%!

• Många utvecklingsstörda och andra kan bo i en egen bostad istället för på en gruppbostad. För det behöver de ett kvalificerad omvårdnad av samma art som i gruppbostaden. Det kan dom dock inte få, då sådan inte omfattas av LSS. Det måste man ändra på för att befrämja normaliseringen av livsvillkoren.

• En av orsakerna till att endast ca tio procent av dem med psykiska funktionshinder får insatser med stöd av LSS är att dessa inte är utformade med hänsyn till deras behov. Dit hör t ex rätten till ett personligt ombud, dvs en yrkesutbildad person som stöder och samordnar insatserna till personen ifråga. Dessutom måste dessa personer, precis som andra med funktionshinder, få rätt till en meningsfull daglig verksamhet inskriven i LSS.

• För allt stöd enligt LSS och Socialtjänstlagen är kommunen huvudman utom för insatsen rådgivning och annat personligt stöd där landstinget har ansvaret. Det har fjärmat det expertstöd som de funktionshindrade behöver från de andra insatserna och från den personal som arbetar med dessa. Stadgandet i hälso- och sjukvårdslagen om habilitering och rehabilitering har kommit att ta över mycket av det som av tradition ingått i råd och stöd. Denna oklara gränsdragning har t.o.m. Regeringsrätten klandrat. Följden är en ekonomisk belastning för den enskilde, sämre tillgång och bristande kontinuitet i insatsen. Rätten och tillgången till råd och stöd måste återställas!

En politisk fråga

Bristerna i LSS beror delvis på att den politiska dimensionen inte intagit den plats som är nödvändig. Politiker har i alltför stor utsträckning litat på och varit beroende av handläggarna. De har sett på LSS som en juridisk konstruktion som tvingats på kommunen. En enhetlig handikapplagstiftning som en del av socialtjänstlagen skulle kunna ge fler politiker inspiration och styrka att formulera bra handikappolitiska mål för sin kommun.